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（二）独任审理与上诉准许制度 在德国访问过程中我们了解到， 由于案件量较大且遵循职权调查主义的取证方式，尽管法官们十分勤勉，但是德国行政诉讼的延宕问题仍然比较严重， 甚至为此受到了欧洲人权法院的不利裁判。

如近年来在厦门、大连、宁波，近日在彭州、昆明围绕PX项目所发生的民众集体散步、上街游行等公共事件，由于事前没有公开、事中缺乏参与和对话，项目一旦公布，立即遭到民意阻击，政府只好匆匆被动应对，在维稳的巨大压力之下，往往以项目停建为结局。以诉讼程序为基础发展起来的正当程序原理及其制度安排，尤其在刑事诉讼中，特别强调对居于弱势地位、权利容易受到侵犯的犯罪嫌疑人、被告人的程序权利保护，赋予其必要的程序权利以抗衡国家追诉机关。

此外，行政问责近年来得到重视和强调，对督促官员认真履行职责发挥了很好的作用，然而，欠缺制度支撑的、泛化的问责造成了比较严重的行政消极不作为现象，行政的有效性受到极大损害。问题3要求行政程序法在机制上实现行政程序立法中权利与效率之间的平衡。三个问题之间存在层次性与关联性，问题1是制定行政程序法首先需要解决的问题，即行政程序法首先需要建构体现正当法律程序原理的行政程序机制，通过程序正当性赋予行政结果正当性，体现法治对行政活动的基本要求，这是立法的首要目的。（4）体系化的行政裁量权控制机制对公正执法发挥较大作用。第五，制定行政程序法，还是解决以下问题的需要：（1）将行政法基本原则由理论层面转换为法律基本原则，将行政法的价值转化为行政机关应当遵循的基本行为准则。

其一，行政权限法定机制。确定我国行政程序法立法目的需要考虑如下几个问题： （1）行政权行使现状及立法要解决的问题。但是一旦二审程序开始，则多数是事实审程序，如果当事人还是不服，则要依据同样的标准和程序进入三审———一个完全的法律审上诉程序。

  王振宇，北京大学国际关系学院。据柏林司法与消费者保护局的欧斯特法官介绍，根据《联邦行政法院法》第47条第1款的规定，只有法律以下的法规、规章和其他规范性文件可以接受司法审查，而对法律只能由宪法法院进行审查。同样是上面的例子，如果原告没有咨询或是得到通知，而只是担心在建房过程中由于没有取得许可而受到处罚，那么他应当提起的就是预防性确认之诉。如果建房还仅仅是一个设想，那么提起预防性确认之诉就会被认为是试图提起一个咨询诉讼，从而是不适当的。

而紧急程序和对民行交叉案件的审理方式则是我们应当在审判实践当中应当重点学习和掌握的。行政法院看重的是他们的基础学历和在行政机构甚至在民营机构的工作经历， 因为这些经历可以使他们对上述机构的工作内容和方式有所了解，从而有助于行政法院对行政命令据以作出的经济、社会方面的情况了如指掌。

第二种渠道是申诉人通过行政法院向高等行政法院提出申请。在书面审查时，上诉审法官只会审查一审判决和申诉理由，并且只有当在判决书中发现的错误和当事人申请所指出的错误相一致，且这种错误是能够影响判决结果的重大问题时，才会允许当事人上诉。奥托·迈耶则认为行政审判的概念是从民事审判概念而来的， 但它与民事审判概念相对立， 表示的是另一类机关的活动……但行政审判的概念同时又意味着其活动种类与民事审判的一致性：它如同法院一样运作， 并且其活动与法院裁判民事争议的活动是一样的。这一过程直至宪法委员会于1980年7月22日在119DC决议中正式宣布根据宪法第64条有关司法机关的规定以及根据自1872年5月24日以来的为共和国法律所确认的基本原则中关于行政审判的规定， 审判独立是由各自职能的特性所保障的， 议会和政府不能予以侵犯;议会和政府不能审查审判机关的决定，不能对其发号施令， 也不能代替其在各自的职权范围内做出判决。

相比之下，法国对公益诉讼的态度要宽松很多，法院要求原告对于被诉事项有充分的相关利益即可， 而并非权利受到侵害。它源于行政体系，并且至今仍然保留着较为浓厚的行政机关色彩。上述这些具有浓厚行政色彩的因素， 在行政司法独立的前提下，非但没有干扰行政法院的司法工作，而且使其能够以局内人的视角来审查和处理行政纠纷，从而让他与普通法院相比， 在处理行政案件上具有很强的专业性。而先决问题的处理方式在我国则处于相对比较混乱的状况，尤其是行政法官是否以及在什么情况下可以附带处理相关的民事争议，在理论和实践上争议较大。

在有些情况下，原告甚至可以提供更少的证据，例如当原告起诉其所在单位， 理由是受到了不公正的处罚，那么法官会要求这个单位提供证据证明处罚的正确性，而不要求原告提供证据，或仅要求其提供力所能及的证据。强制代理制度，虽然可以有效保护当事人权益、减轻法院工作负担， 但是考虑到我国国家财政和公民整体收入水平的限制，应当适时推行。

这一规定的理由在于：上诉主要涉及到的是法律适用问题，在这一过程中有律师的代理会更好的保护当事人的权利， 同时也可以大量节约司法资源， 使得法官能够将注意力集中于案件的焦点，而不是去总结归纳案件的焦点。也就是说，涉及到先决问题的行政案件在法国的处理原则首先是由行政法院主审， 至于在审理过程中是否需要向普通司法法院提出问题以求得一个具有法律效力的答复，取决于案件审理的需要。

这种模式显然更适用于环保团体等公益组织，因为对于这些组织而言， 他们服务于一个较广的公共利益， 很多时候在特定案件中没有自己狭窄的利益。（四）律师强制代理制度 在德国和法国，一审案件均不需要律师代理出庭，但是一旦案件进入上诉程序，则必须有律师代理，甚至在上诉过程中只有律师有发言权。对于民众诉讼或是公益诉讼的限制，只在两种情况下存在例外：一种是根据《联邦行政法院法》第47条由州高等法院进行的规范审查诉讼。至于审查后的处理方式，两国也有着不同的规定。在讨论过程中，一方面他会将最高行政法院案例的基本原则和精神传达给大家， 另一方面也会将这个法院好的案例带回去。上诉准许制度创立于上世纪90年代，在此之前，德国的所有行政案件均允许上诉。

由于国内现有的资料较少见到国外行政诉讼证据的相关法律规范， 此行访问团专门对此一探究竟。法国最高行政法院的约翰·古尔提亚法官向我们介绍到： 如果行政法官在审理行政案件中遇到一个对审判必不可少且非常棘手的问题， 那么他可以向司法法院的法官提出该问题。

从德国《联邦行政法院法》第47条第2款规定的内容看，其对于规范审查之诉的理由具备性的要求与法国相同， 要求有一种受法律保护的利益受到损害， 而不是撤销诉讼或给付诉讼所要求的主观权利侵害。关键是环保团体必须根据它们自己的章程证明自己的利益。

法国包括公益诉讼在内的诉权门槛较低，但是进入诉讼后审查的程度比较浅， 只限于原告的诉讼请求。对于第3类案件，法比安法官告诉我们其主要是针对涉及人身自由等基本人权的案件。

而在法国，法院则可以撤销该法令，并且根据法布里斯法官的介绍，撤销判决是具有溯及力的。因为此时诉讼针对的已经不再仅仅是一个法律关系，而是具体化为一个行政行为，只是该行为尚未作出而已。在德国，当我们问及凯勒法官：当事人的证明责任与法院依职权调取证据之间的关系如何？ 凯勒法官告诉我们：首先是法院依职权调取证据，但是这是有边界的，这个边界就是当法院依职权调取证据的手段已经用尽，而事实依然不清的时候，依据证明责任来分配举证。对我国而言，规范审查之诉面临的主要问题，一是如何与人大的立法审查备案制度相协调， 二是由哪一级法院来审理，三是审查之后如何处理违法的规定。

然而，这一方案并没有得到人们的共识，许多人提出不同意见，例如：奥托·巴尔指出作为‘市民法庭的普通法院，不适合监督行政、实现公共福利和运用公法。这些制度均是我国目前行政诉讼中所没有或正在探索的项目， 对于行政诉讼的修改具有十分积极的借鉴意义。

最后，我们可以发现，德、法均没有成文的行政诉讼证据制度，现有的做法也极为灵活，但其目标却十分明确，那就是查明事实。在建立行政法院体系的国家中，法国和德国显然最具代表性，且探索建立行政法院制度，对于解决我国行政审判存在的深层次体制问题， 从而使各级行政审判机构能够真正依法独立行使审判权，具有十分重要的借鉴意义。

凯勒法官向我们介绍到：这两个条款，简单来说一个是要求相关行为先不做， 一个是要求相关行为先做（或是保持某种状态）。而如果所遇到的问题对于案件的审理无关紧要，或者该问题比较简单可以自己解决， 那么行政法官就没有必要向司法法官提出。

三是直接招聘的法律专家。（一）紧急程序与临时权利保护 根据柏林行政法院第二十九合议庭首席法官凯勒女士的介绍， 德国行政诉讼紧急程序的审理期限为6个月，其适用范围是与临时权利保护联系在一起的。这充分体现了大陆法系国家职权主义的色彩。于是，1863年，在当时德国邦国之一的巴登，建立了第一个真正同行政相分离，同时也区别于普通法院的行政法院。

应该建立独立的行政法院， 以免国家为它的权力行为象公民一样受到普通法院的审判。包括维谷卢副院长在内的法国行政法院的法官们一再强调，理解法国行政法院的独立地位， 把握住它的整体性是非常重要的。

今天， 法国行政法院的独立地位不仅受到宪法的保障，而且得益于行政法院系统的垂直管理，其独立地位甚至已经超出了普通法院。对此，德、法两国的做法存在一的差异。

当然法院有调查的责任， 在最高行政法院近期的一个判例中，甚至明确了起诉人可以不提供证据，只需要明确诉讼请求并提供必要的信息来说明理由即可，法院可以帮他收集证据。对于审查主体，根据德国《联邦行政法院法》的规定，只有高等行政法院和联邦行政法院拥有对法规、规章等规范性文件进行审查的权力，而在法国则没有对受理法院的级别要求， 只是规定如果一位法官之前参与了该法令的咨询工作， 那么他不能再作为与之相关案件的合议庭成员。

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